进入21世纪，东京重新定位发展目标，从国家到地方共同明确了东京全球创新网络节点的发展目标，并为进一步优化东京投资环境、加快创新要素集聚、激发创新活力制定了一系列政策与措施。
 
“退”：国家层面的政策放宽

2013年10月日本政府提出建设国家战略特区，定位于在指定区域内，通过实行较为宽松的政策，进一步吸引外资企业开展促进全球化创新业务。与以往自下而上的特区不同，国家战略特区由日本内阁主导，由代表国家政府的官员、代表地区政府的官员和民间企业人士作为主体，组成国家战略特区会议机构，承担特区各项发展措施的制订。特区在行政职能上相对独立，拥有相当于政府主体的决策能力。特区在指定的行业范围内推行制度改革，通过放宽管制，进一步加强优势领域，以促进日本经济的整体发展。

2014年3月日本政府正式指定东京圈、关西圈、福冈县福冈市、冲绳县四个地区作为国家战略特区。东京圈定位为“国际商务创新中心”，战略任务是促进国际资本、国际人才、国际企业聚集东京，开创具有国际竞争力的东京新产业，并在2020年国际奥运会和残奥会上，展示东京世界第一的商务环境。东京国家战略特区发展措施（以下简称特区措施）经由东京国家战略特区会议机构讨论形成，由内阁总理大臣认可，在东京城市基础建设、商务金融服务、生命医疗等三个重点领域执行特许政策。

放宽城市建设方面限制。进一步放松对城市建筑容积率、土地用途的管制。放宽道路的商业使用许可标准，允许在特区内充分利用道路街道空间，开展各种有利于增进商业繁荣的宣传活动。为打造便捷高效的商务环境，特区措施为城市规划建设目标确定了22项城市再建项目，旨在完善东京交通枢纽功能，加强对外国企业招商和商务交流的MICE 基础设施建设。

放宽外籍人才创业限制。根据日本现行制度，外籍人员要取得“经营、管理”在留资格必须具备以下条件：进入日本之前先开设办事处，并雇用2名以上职员或在日本投资500万日元以上。特区措施特许外籍人才在入境管理局审查之前，由东京都政府对创业项目先行开展评估，并作为例外给予6个月的在留资格。创业人才可以充分利用这6个月在日本国内进行准备工作。同时，6个月之后，通过“东京商务咨询服务”项目（见附表），为具备必要条件的外国人更新在留资格，进一步提高外籍人员在东京投资创业的便捷性。

放宽先进医疗健康限制。为促进尖端医疗技术的创新发展，特区措施特许庆应义塾大学学院等6所区域内医疗机构实行医疗政策特例，包括缩短对免疫性疑难病例使用尖端医疗技术的临床审查时间，以及增加专供尖端医疗使用的专用病床数量等。争取加快这些医疗机构先进医疗技术的临床应用，并且通过病例积累的各种数据开展基础研究，进一步提高先进医疗技术的有效性和安全性。放宽对外籍医师出诊许可的限制。在区域内建立生命科学商务中心，吸引制药公司和投资公司入驻，加快医药技术成品化，增强生命科学产业活力。

此外，为提升商务服务功能，由JETRO（日本贸易振兴机构）设立东京商务服务中心，协助外资企业和创业公司办理在企业经营过程中所需的章程认证、注册、税务、年金及社会保险、入境管理等各种手续。JETRO还设立了援助企业顺利开展业务的东京劳动雇佣咨询公司，帮助外国企业或新开业的企业切实理解日本的雇佣规则。

东京圈定位为“国际商务创新中心”，战略任务是促进国际资本、国际人才、国际企业聚集东京

 
“进”：东京主动作为，积极争取

东京政府积极制定鼓励条例细则吸引企业设立地区总部和研发机构，包括提供专项补助资金、活动场所、便利生活条件等，进一步促进各个区域向总部和研发基地转型。

建设东京结构特区。为充分发挥地区自然、经济、社会等方面优势，2002年东京根据国家政策规划提出并在东京都内设立了7个“结构特区”。结构特区通过对相关国家政策条例和地方限制政策的调整，促进企业和社会团体开展经济活动，增强地区活力促进地区发展。结构特区的特点是因地制宜制订各区发展目标，目前已经建成千代田区“教育促进特区”，八王子市“信息产业人材育成特区”，立川市利用网络学习的“商务城市规划特区”，大田区“羽田机场机器人试验特区”等。东京结构特区充分发挥区域内企业作用，结合实际开办专科教育机构，进行多样性教育，促进专业性人才培育，推进地区整体水平提升，为东京全球创新网络节点建设有效及时地提供人才供应。

优化创新创业环境。针对东京商务成本高的现实，通过政府补贴、社会力量投入等多渠道多方式降低企业综合创新成本。包括为研发中心提供低廉甚至免费的场地，保障研发活动在无经济压力下的顺利开展；促进创新资源开放协同，东京各区大学和研究机构积极开展设备共享和协同研究，为研发提供必要的设备以及相关支撑系统，进一步降低企业的研发成本；提供配套生活条件，向研究者及其家属提供方便的生活居住环境，确保研发人才能够有效集聚；改革制度约束，在制度制订中注重采取各种措施降低商务成本、简化各种行政手续、确保各类研发企业的国际化人才需求等。

打造东京“亚洲总部特区”。为进一步巩固东京亚洲总部基地和研发中心地位，东京政府在国家战略基础上制定了《东京都长期愿景》，提出建设东京国际商务中心、生命科学研究中心、国际金融中心。同时提出建设东京“亚洲总部特区”，通过建成能适应跨国企业及其雇佣的外国人的商业环境、生活环境，包括吸引外国企业的全球创新网络布局，形成全球化企业的亚洲综合中心及研究开发中心，并利用溢出效应带动东京本土企业发展。规划到2016年底吸引国际企业500家（其中由外资企业设立的亚洲地区总部和研发基地不低于50家），吸引企业类型包括：信息通信、医疗、化学、电子、精密器械、航空航天、金融与证券以及创意产业等。2013年至2014年，东京吸引外资企业设立总部业务以及研发中心的企业有41家（包括10家意向企业），涉及医疗保健、IT产业、电子与精密器械、环境相关高科技，以及旅游和创意产业等。

东京都政策规划局协调部作为政府职能机构负责东京“亚洲总部特区”的建设工作，主要措施包括：为外资企业总部及研发中心设立等事项提供免费咨询；对符合政策的地区总部或创新机构企业提供资金援助；向有需要的企业介绍低廉的办公场所；开展“东京商务受理”项目的援助；制定优惠的税收制度；组建一站式服务中心为创新研发机构进行集中的行政手续等业务的办理服务（见附表）。

东京全球创新网络节点城市建设的启示

国家与地方“退”、“进”结合，协同发力。东京全球创新网络节点城市建设是日本国家和东京地方政府共同的目标，也是政策举措的协同重点。一方面，通过国家政府的放松管制，有效释放东京地区的创新活力。另一方面，地方政府的主动作为，特别是创新服务功能的加强，更好地集聚创新资源，促进创新活动。

创新环境的优化重在提升商务投资环境。企业的集聚、人才的吸引，往往不在于创新和研发本身，税赋、语言、行政手续等商业环境、生活支持方面的问题都至关重要。东京政府“亚洲总部特区”的建设重在商业交流核心功能的完善，对于企业，特别是跨国企业具有很强的吸引力。

降低创新活动成本是当务之急。高商务成本、高生活成本会让企业和人才对大城市望而却步，使中小研发机构发展受到极大限制，这也是东京和其他世界城市共同面临的一大难题。东京采取的一系列举措是政府主动作为，也有较大力度，其成本效益值得我们持续深入地跟踪分析。

（作者春燕就职于上海社会科学院城市与人口发展研究所，张宇飞就职于上海市科学学研究所）