上海科技创新政策40年，从扎实到不平凡，从先行先试到制度生根，从理念领先到落实落地，科技创新政策概念范畴不断清晰，科技创新政策目标与经济社会结合更加紧密，政策工具多元广泛、政策系统多元协同。

从科学政策到技术政策到创新政策

科技创新政策是由科学政策、技术政策和创新政策三部分组成，技术政策里面包含了科学政策，逐步发展，而创新政策是更大的范畴。科学政策只是为了产生科学知识，一般来说要提供公共研究资金，中国的自然科学基金，无论是上海的或其他地方的，都反映出需要向科学研究提供公共资金；技术政策是产业性的政策，是发展阶段用的。创新是经济当中的一个总体表现。建立高新技术园区、高新技术产业，均属于技术政策，现在更强调的创新政策的经济范围就更大一些。

上海科技创新政策40年是一个不断扩展的过程，比较传统的1978年科学大会，实际上只是在解决科学和部分技术上的政策问题。后来的高新技术产业化、科教兴国战略则包含大量的技术政策和科学政策，至此许多问题开始研究。而到了建设创新型国家，实施创新驱动发展战略的时候，又过渡到经济和科学技术发展的关系阶段。所以从演进路径来看，科技创新政策就是一个不断修改完善、不断扩充的过程。

张鳌（原上海市科委副主任）认为，科学政策只是为了产生科学知识，技术政策就不一样了，是第二发展阶段集中用的；原先的许多技术政策后来到了建立创新型国家，才把创新引进来，创新是一个经济体的总体表现，过去发展高新技术园区、高新技术产业，都是技术政策；到现在才有的创新政策，经济的范围就更大一点，所以这三个政策的关系和目的也是不一样的。

徐美华认为,回顾往昔，有必要区分科学、技术、创新的不同特点，以及它们对政策的不同需求。早期的科学研究，即使是搞科技开发，也用科研的思路和管理方式来管理；以后逐步把技术概念引进来了，有偿合同制将立法加进来，接下来越来越宽，从科学到技术再加上创新，有了很多企业视角的经济概念，创造了新的价值。这三者之间的政策需求，其实都不一样的。

政策目标从知识创造到价值实现

上海科技创新政策40年中还体现了问题导向和应用导向。政策一开始的着力点是支持科学创造、支持知识产生，对科研单位、科研机构予以足够的重视。中间阶段，开始逐渐体现出科技与经济结合的雏形，1984年，出台《关于组织“五路大军”加强科技部门与经济部门结合的若干意见》，此后，政策目标从知识创造慢慢向价值实现转变。

上海市一直坚持把促进科技与经济社会的紧密结合作为政策和改革的核心任务，从技术成果转化、鼓励民营科技企业发展、兴办高新技术开发区、推动开发类院所进入市场、促进企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化中的主体等多方面一并入手进行广泛而深入的改革。2006年中长期科技规划正式提出了“以应用为导向，加快创新价值实现”，可以说对上海未来一段时期科技创新工作的指导方针有了更明确的表述。

李健民认为，科技政策集中了力量让科技在产业方面做出贡献，比如上海很多圆珠笔企业就有笔芯技术难题，所以当时上海提出“一支笔、一张皮”等政策来解决这些技术问题。1993年在全国率先要求研究所打造“四个一”，即达到1亿元产值、1000万元毛利、税收以及员工除工资外发放1万元奖金，通过标准和目标设定，促使研究院所、事业单位企业化管理，试点单位711研究所还获得全国总工会的先进集体单位表彰。

上海科技创新政策40年也是政策工具不断迭代优化的过程。政策初期以给财政性支持和项目支持为主，关于项目的管理和科研经费以及人员的管理是政策初期阶段的重点工具。以后，越来越体现政策工具的多样化，包括平台载体、人才支持、资源共享、中介服务等多元化工具，并且不断探索正确处理政府和市场的关系。2015年，“科创22条”中对于创新创业环境的营造是科创中心建设的重点。不断加快政府职能转变，“更好”而不是“更多”发挥政府作用，进一步发挥市场机制作用，激发各类创新主体活力，加强科技体制与经济体制、创新政策与产业政策的精准对接和协调配合，才能提高创新体系整体效能。

徐美华认为，创新的三要素最为关键，一是人、二是资金、三是组织机制。关于人，从1978年科学大会，邓小平同志提出尊重知识、尊重人才，一直到现在提怎样更好地发挥人才潜力，给予人才优渥的条件是很重要，但关键还在于怎样来调动人。什么样的政策来发挥他们的潜力？不同类型的人才需要不同的政策，资金是必不可少的，而且还要用得恰到好处。所以组织机制涉及人才时，资金的管理方式以及科技和创新系统整个运行机制需要考虑有效性问题。再说到资金，虽然1995年有6亿元，其实它的最大效用是当时的任务导向，有明确的目标、时间节点、有效组织，所以就做成功了，成效也发挥得比较好，包括几个大科学装置也都是如此，这是比较重要的。

政策过程从点到线到面的多元系统协同

上海科技创新政策40年体现了正确处理点和面、破和立、当前和长远关系的过程。上海出台的相关科技政策有据可查、有根可寻，形成政策链条，如人才政策——启明星计划、学术带头人计划、扬帆计划、浦江人才计划等，形成了环环相扣的完整政策脉络。科技成果转化政策方面，更是体现了系统协同越好政策效应就越好的规律，从政策的出台、实施和反馈，都是各相关委办局协同发力协同推进的，在促进上海科技成果转化方面起到了很好的效果。又如科技金融政策，早期与股市相关的政策，证监会和科委在其中共同承担主要责任。

在新时代，深化科技体制改革，推进科技创新政策，既要在重要领域和关键环节精准发力、重点突破，更要从改革的全局性、系统性出发，综合配套施策，全面协同推进；既要在微观运行机制上深化，更要在宏观管理体制上推动根本性、系统性变革；既要立足当前、解燃眉之急，更要着眼长远、抓好前瞻谋划和顶层设计。

徐美华认为，对于创新的系统效应，要关注它的协同性。从协同性来看，有些改革是滞后的。从当时讲，1985年的科技改革决定具有里程碑意义。但是经济体制改革相对滞后，所以把研究所事业费减掉，把它改到市场体制去做，其实当时的市场并不成熟，企业对技术的需求还没有那么旺盛。现在企业环境好起来了，因为它们是独立法人、要自负盈亏，而那时候都还不是独立法人，有不少行政性公司对技术需求不高、危机感不强，所以经济意识滞后，而拨款制度改革其实对研究所的影响比较大。