我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展模式转变、经济结构优化调整和增长动力转换，成为新时代下经济发展的重要方向。创业投资是经济发展的重要引擎，可以在创业投资活动中优化政府与市场的关系，更好地发挥政府在创业投资市场发展中的作用。
2005年，中央十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，引导资金进入创投业。2007年设立了科技型中小企业创业投资引导基金，即由政府设立政策性基金并按市场化方式运作，旨在通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。2008年10月，由国家发展改革委、财政部、商务部联合制订的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》获国务院批准，并以国务院办公厅名义发布后，各级地方政府设立引导基金终于有了操作指南，为政府引导基金组织和设立明确了法律基础。《指导意见》明确了引导基金的性质和宗旨，要求引导基金在两个层面发挥引导作用：一是引导社会资金设立创业投资子基金；二是引导所扶持创业投资子基金增加对创业早期企业的投资。随着指导意见的出台，各地创业引导基金的设立进入高潮，规模也呈现出逐年增长的趋势。政府通过引导基金来撬动民营资本，扩大财政资金的杠杆效应显得尤为重要，2015年，一直不温不火的政府引导基金，突然出现爆发式“增长”，从国家层面来看，国务院总理李克强在2015年1月14日的国务院常务会议上决定设立400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级；并在9月1日的国务院常务会议上决定中央财政将整合资金出资150亿元，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与设立600亿元的国家中小企业发展基金。各省市纷纷出台政策，大力扶持政府引导基金的发展。
随着我国经济基本面发生改变，社会资本和政府资本投资可能存在目标不一致问题而产生矛盾。继2016年资本盛宴后，市场遭遇寒冬，私募股权基金募资难问题初显，政府引导基金落地困难。2017年后受到政府规范投融资、资管新规等政策的叠加影响，银行退出机构投资人行列、非银金融机构投资受限、上市公司资金紧张等情况相继出现，部分依靠社会资本的政府引导基金陷入募资困境。2017-2019年政府引导基金的数量和自身总规模增速持续下滑。
科技型中小企业创业投资引导基金的设立
为落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，加快实施创新驱动发展战略，促进国家创新体系建设，大力营造有利于科技型中小企业创新创业的投融资环境，2007年6月科技部、财政部联合发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》（财企〔2007〕128号），首支国家级创业投资引导基金——科技型中小企业创业投资引导基金正式设立。引导基金属中央财政专项资金，旨在引导社会资本进入创业投资领域，引导创业投资机构投资于初创期科技型中小企业，借助创业投资专业化、市场化的运作方式，为科技型中小企业提供股权融资和全方位的增值服务，提升科技型中小企业自主创新能力，促进科技型中小企业高质量发展。
基金投资管理
2008-2019年，引导基金共出资37.73亿元，通过参股方式设立了99家阶段参股创投基金，吸引和带动社会资本188亿元。引导基金的直接放大比例近1：6，充分体现了引导基金的杠杆放大作用。这些社会资本主要由国有资本、民营资本和境外资本构成，国有资本以地方国有创投机构、地方国有资产经营管理公司、地方政府引导基金为主，累计出资额47.40亿元，占比25.21%；民营资本主要以民营创投机构、实业企业为主，累计出资额为118.35亿元，占比62.95%；个人资本出资累计20.77亿元，占比11.05%；境外资本累计出资1.49亿元，占比0.79%。（见图1）99家阶段参股创投基金中，来自省级科技主管部门参与出资的有19家，占比19.19%；国家高新区（自主创新示范区）参与出资的有27家，占比27.27%。
99家阶段参股创业投资基金已全部开展投资工作，共投资企业2147家，投资金额377.45亿元，单个企业平均投资金额达到1758万元。投资区域遍布全国31个省、自治区、直辖市和特别行政区，绝大多数基金已完成全部投资，进入到投资退出管理期。在2147家被投企业中，初创期科技型中小企业共1442家,占比67.16%；微型科技企业587家，占比27.34%（见图2）。
1.投资方向
99家阶段参股创投基金共投资2147家企业，投资方向主要聚焦于电子信息、先进制造、生物医药、新材料、节能与新能源、资源环境等科技含量较高的行业领域，在这些行业领域的投资企业数量占比达81.84%，投资金额占比达73.16%。在所有投资的行业领域中，电子信息行业投资最多，投资企业数量和金额分别占比40.57%和30.84%；其次是先进制造和生物医药行业，投资数量和金额占比均超过10%。
2.投资阶段
阶段参股创投基金投资的企业中，1632家获得A轮及A轮前创业投资，占被投企业总数的76.00（见图3）%；1522家被投企业获得阶段参股创投基金的独家投资或领投，占被投企业总数的70.89%；770家被投企业成立18个月内接受投资，占被投资企业总数36%（见图4）。
3.融资效果
在2147家被投企业中，1566家在获得阶段参股创投基金296.34亿元投资的同时，还获得2598家次其他投资机构的联合投资，占已投资企业总数的72.93%；联合投资金额累计达到2040.13亿元，是阶段参股创投基金投资总额的6.88倍，是对应引导基金出资额的61.51倍（表1）。
4.投资地域
2147家被投企业地域分布与引导基金阶段参股立项地域分布高度相关。北京、上海、江苏、广东、浙江、湖北六个主要省市集中分布了76%以上的被投企业。有联合投资的1566家企业中，北京、上海、江苏、广东、浙江五个省市获得联合投资的企业数量最多，累计占比75.29%；北京、上海、江苏、广东、浙江五个省市涉及联合投资机构家次最多，累计占比74.10%。北京、上海、浙江、江苏、广东五个省市获得联合投资金额最多，累计占比89.17%。
引导基金退出和资金回收
截至目前，99家引导基金阶段参股创投基金中共有86家顺利完成了投资、管理和退出，其中81家创投基金完成引导基金股权退出及投资本金和利息上缴，累计回收资金32.35亿元，占引导基金投资总额的85.7%。与国内创业投资基金的平均规模相比，引导基金阶段参股创投基金平均规模较小，规模小的基金单笔投资额度也相应较小，更倾向于投资种子期、初创期的中小企业，这与引导基金鼓励早期投资的政策导向相吻合。
引导基金的启示
（一）创业投资政府引导基金要借助创业投资专业化、市场化的运作方式，为科技型中小企业提供股权融资和全方位的增值服务，引导基金投资可以帮助企业实现三次放大融资，有效引导了社会资金的投资方向，充分发挥了财政资金的杠杆放大效应。实证说明，科技型中小企业创业投资引导基金通过阶段参股的投资方式，累计投资2147家企业，投资总额377.45亿元，其中投资初创期科技型中小企业1442家，充分体现了引导早期投资、长期投资的政策导向。相对于传统财政资金平均几十万元的无偿资助方式，阶段参股创投基金引入的市场化股权投资不仅大幅提高了科技型中小企业融资规模，而且为企业提供了可持续的融资渠道，有效满足了科技型中小企业持续融资发展的需求。
（二）全方位增值服务助推企业健康高质量发展。科技型中小企业发展过程中不仅缺资金，更缺乏全面的企业经营管理的经验，企业往往要在不断试错中摸索前进，会承担很高的风险和代价。阶段参股创投基金投资后，投资方会积极利用自身经验和渠道为被投资企业提供专业增值服务，通过规范内部管理、完善发展战略、整合外部资源、寻求后续融资等各种措施，帮助企业少走弯路，实现快速健康高质量发展。截至2019年底，阶段参股创投基金投资的企业中，累计就有62家企业在上交所、深交所、港交所和纽交所IPO上市，27家企业通过并购或借壳方式上市。这些企业不仅自身步入高速成长轨道，为投资者带来了丰厚的投资回报，同时也提升了阶段参股创投基金的业绩口碑和行业知名度。
（三）强化企业自主创新能力，促进战略性新兴产业的发展。99家阶段参股创投基金通过股权投资、产业链协调、外部资源的整合等一系列的支持工作，带动了一大批科技型中小企业的技术创新，有效提升了企业核心竞争能力，帮助企业逐步成为所属行业的龙头企业。大量自主研发成果获得专利授权，许多自主品牌、硬科技创新产品填补了国内空白，打破了国外垄断。同时，局部技术壁垒的突破还有效带动了新的市场应用，促进新兴产业的形成和发展。
（四）引领创业投资行业方向，培育创业投资人才队伍。引导基金积极倡导早期（长期）投资、专业化投资和增值服务理念，阶段参股创投基金不仅与引导基金有着共同的投资理念，而且在实践中不断强化早期投资的能力和经验，培养壮大自身队伍。其中过半数创投团队是引导基金参股时重新组建的，经过几年来的磨合发展，这些团队人员数量不断扩增，投资管理经验不断丰富，投资业绩初步显现，在行业中的口碑和知名度也得以提升。在引导基金的支持下，这些新兴的创投团队已逐步发展成为我国早期创业投资的骨干力量。
（论文作者张卫星、王奕、许栋明、张彦琴、王仰东就职于科技部火炬高技术产业开发中心）
