大数据时代到来，人人都是参与者。8月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过 《关于促进大数据发展的行动纲要》（以下简称《行动纲要》）。9月5日，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50 号）正式发布，在全社会引起广泛影响。《行动纲要》是到目前为止我国促进大数据发展的第一份权威性、系统性文件，从国家大数据发展战略全局的高度，提出了我国大数据发展的顶层设计，是指导我国未来大数据发展的纲领性文件。
《行动纲要》提出要通过促进大数据发展，加快建设数据强国，释放技术红利、制度红利和创新红利，提升政府治理能力，推动经济转型升级。对此，有专家分析，《行动纲要》的出台为全面推进大数据的发展和应用定下了基调，大数据产业化进程有望在国家的系统部署下得以加快，而我国各行业都将由此迎来开展业务创新、加快转型升级的重大机遇。
全局把握大数据的概念与范畴
国家信息中心信息化研究部副主任、中国智慧城市发展研究中心秘书长单志广解读《行动纲要》时指出：新一轮信息技术革命与人类经济社会活动的交汇融合，引发了数据爆炸式增长，大数据的概念应运而生，然而到目前为止，全社会对“大数据”的认识并没有达成一致公认的程度。企业界通常是将自己可利用到的海量数据视为大数据；政府部门认为自身数据很多，将部门数据都整合起来会有几十倍的增长，堪称大数据了，所以他们心目中的“大数据”就是整合后的政府数据资源。人们对大数据概念理解的不一致和认识上的分歧实际上反映了现有的大数据概念与现实需求的脱节，特别是与政府需求的脱节。
单志广认为，从推进国家信息化发展的角度看，对大数据进行严格定义或许并不重要，能够利用大数据提升全民数据意识、发展数据文化、释放数据红利、打造数据优势才是硬道理。大数据热强化了社会的数据意识，这对于中国才是至关重要的。
科学认识大数据的概念和范畴，对于准确理解和深刻把握《行动纲要》的主要内容和精神实质是非常重要的。应该从国家信息化发展的战略全局把握大数据的概念、本质与边界范畴。信息化的核心是数据，只有政府和公众都关注数据时，才能真正理解信息化的实质。数据是与物质、能源同等重要的基础性战略资源，数据的采集和分析涉及每一个行业，是带有全局性和战略性的工作。因此，从国家信息化发展的全局来看，可以把“大数据”广义地界定为：我国现代信息化进程中产生的和可被利用的海量数据集合，是当代信息社会的数据资源总和，是信息时代的全数据，既包括互联网数据，也包括政府数据和行业数据。实际上，在《行动纲要》中，大数据就是采用了这种广义的界定方法。因此，大数据既是一类呈现数据容量大、增长速度快、数据类别多、价值密度低等特征的数据集；也是一项能够对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联性分析的新一代信息系统架构和技术；更代表了一种新的思维方式——大数据思维，是能够帮助人们从信息社会海量数据中发现新知识、创造新价值、提升新能力、形成新业态的强大的认知世界和改造世界的能力。
大数据是我国信息化发展步入深水区后的核心主题和战略抉择
近年来，我国经济社会信息化建设快速推进，信息化水平不断提高。但随着经济社会发展进程的不断深化，我国日益面临诸如食品药品安全、公共安全与应急管理、社会信用体系、生态环境保护、民生公共服务等复杂、多维、并发的经济社会难题。过去以“金字”工程为代表的纵向烟囱式信息系统和以地方、部门信息化为代表的横向孤岛式信息系统，已经无法有效支撑经济社会发展难题的解决，“只管自家门前雪”的信息化管理模式已经严重不适应现代社会的治理需求，往往 “按下葫芦浮起瓢”，信息化对经济社会发展的支撑和引领作为无法充分发挥，迫切需要打破部门割据和行业壁垒，促进互联互通、数据开放、信息共享和业务协同，切实以数据流引领技术流、物质流、资金流、人才流，强化统筹衔接和条块结合，实现跨部门、跨区域、跨层级、跨系统的数据交换与共享，构建全流程、全覆盖、全模式、全响应的信息化管理与服务体系。
我国信息化发展已步入深水区。可以说，容易的、皆大欢喜的条块和局部的信息化系统已经完成了，正如习近平总书记所说“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。《行动纲要》的根本出发点和核心主题就是推动解决信息化进入深水区后的硬骨头、老大难问题，主要包括：第一，为解决经济社会难题亟需交换、融合、共享的各类数据和信息，在社会中依据类别、行业、部门、地域被孤立和隔离；第二，同一时空对象所属的各类数据和信息之间天然的关联性和耦合性被割裂和遗忘；第三，政府数据开放和政务信息共享程度受限，信息资源开发利用水平不高，其根源既有大数据处理方面的技术障碍，也有公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化带来的体制弊端；第四，数据和信息服务的便捷化、高效化、产业化、智能化水平不高。《行动纲要》的发布，彰显了我国信息化发展的核心已从前期分散化的网络和应用系统建设，回归和聚焦到充分发挥数据资源的核心价值，从而提升国家信息化发展的质量和水平。因此，大数据已成为国家信息化深化发展的核心主题，发展大数据已成为构建数据强国、推动大数据治国的必然选择。
《行动纲要》的核心是推动数据资源共享开放
《行动纲要》从内容架构上总体上呈现了“一体两翼一尾”的格局。“一体”即以“加快建设数据强国，释放数据红利、制度红利和创新红利”为宗旨；“两翼”是指以“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”和“推动产业创新发展，培育新兴业态，助力经济转型”两方面内容为载体和依托；“一尾”是指以“强化安全保障、提高管理水平，促进健康发展”为保障和平衡。
综观《行动纲要》的内容架构，其核心是推动各部门、各地区、各行业、各领域的数据资源共享开放。在《行动纲要》正文中，“共享”一词共出现59次，“开放”一词共出现36词，充分显示了数据共享开放对国家大数据发展的极端重要性。事实上，共享开放的大数据不仅是深化信息化发展的关键要素，也将成为激发大众创业、万众创新的重要源泉，为开创新应用、催生新业态、打造新模式提供新动力，有利于提升创新创业活力，改造升级传统产业，培育经济发展新引擎和国际竞争新优势。
但是，从我国信息化发展的现实情况看，“不愿共享开放”、“不敢共享开放”、“不会共享开放”的情况依然较为普遍。特别是我国各级政府、公共机构汇聚了存量大、质量好、增长速度快、与社会公众关系密切的海量数据资源，除了部分自用和信息公开外，大部分没有充分发挥数据资源作为“生产要素、无形资产和社会财富”的应有作用。
《行动纲要》体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局
《行动纲要》作为我国推进大数据发展的战略性、指导性文件，充分体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局，为我国大数据应用、产业和技术的发展提供了行动指南。
《行动纲要》对支撑大数据发展的国家级统一平台进行了总体规划布局。提出建设“国家政府数据统一开放平台”，构建跨部门的“政府数据统一共享交换平台”，“在地市级以上（含地市级）政府集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台”，“中央层面构建形成统一的互联网政务数据服务平台”，建立“全国统一的信用信息共享交换平台”，“形成全国统一的中小微企业公共服务大数据平台”，建设“国家网络安全信息汇聚共享和关联分析平台”，建立“国家知识服务平台与知识资源服务中心”。
《行动纲要》体现了对大数据发展的系统化、体系化建设思路。《行动纲要》正文共出现“体系”54处，包括构建“国家基础信息资源体系” “国家宏观调控数据体系”、“国家知识服务体系”，以及建立“大数据应用体系”、“大数据技术体系”、 “大数据产业体系”、“大数据产品体系”、“联网信息保存和信息服务体系”、“大数据监督和技术反腐体系”、“综合信息服务体系”、“资源要素数据监测体系”、“大数据产业公共服务支撑体系”、“大数据产业生态体系”、“大数据安全保障体系”、“大数据安全评估体系”、“大数据安全支撑体系”、“大数据产业标准体系”、“数据标准和统计标准体系”“大数据市场交易标准体系”、数据科学的学科体系”、“大数据人才培养体系”，等等。
上述统筹布局明确了国家层面大数据相关平台、中心和重要系统的建设任务，厘清了不同层面平台的衔接配合关系，提出了系统化建设的重要考虑，将有力推动政府信息系统和公共数据互联共享，加快整合各类政府信息平台，消除信息孤岛，避免重复建设和数据“打架”，增强政府公信力，促进社会信用体系建设，对于促进国家大数据平台和重要系统的统筹规划、合理布局，避免一哄而上、重复建设具有重要而深远的现实意义。
